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Vergabeverfahren ÖPP – Stellungnahme aus Sicht eines Fachplaners

ÖPP ist der Sargnagel für unsere mittelstandsgeprägten Bauwirtschaft | Dr.-Ing. Markus Johow, Vorsitzender des Münsterländer AIV | verfasst im Herbst 2016

Mit dem Erscheinen der Nachrechnungslinie für Brückenbauwerke im Mai 2011 und den damit einhergehenden Verkehrseinschränkungen insbesondere im Bereich der Rheinbrücken im Herzen des Ruhrgebietes rückte der katastrophale Zustand der Verkehrsinfrastruktur im Bereich Straße, Schiene und Wasserstraße - für die Öffentlichkeit anscheinend völlig unerwartet - in den Blickwinkel der Politik.

Den Bauingenieuren in den öffentlichen Straßenbauverwaltungen, als auch in den privatwirtschaftlichen Ingenieurbüros ist der unzureichende Ausbau und Unterhaltungszustand der Verkehrsinfrastruktur schon lange, spätestens seit der Einführung des technische Regelwerkes DIN 1076 im Jahr 1999, „Ingenieurbauwerke im Zuge von Straßen und Wegen – Überwachung und Prüfung“,  mit der digitalen Erfassung von Ingenieurbauwerken mittels dem Bauwerks-management-systems „SIB-Bauwerke“ umfassend bekannt.

In der Zeit der „New Economy Blase“ der 00er Jahre blieben im politischen Raum die jährlichen Mahnungen der Fachwelt im Bauwesen und der berufsständigen Kammern über die mangelnde Unterhaltung gänzlich ungehört. Zudem waren und sind der Ausbau und die Erneuerung in der Zeit der rot-grünen Bundes-, bzw. Landesregierung nicht opportun. Nötige Investitionen für die Verkehrsinfrastruktur flossen allenfalls in die neuen Bundeländer ab und wurden in NRW auch wegen fehlender Genehmigungserfahren und unzureichenden Vorleistungen der Fachbehörden nicht getätigt.

Insbesondere im Land Nordrhein-Westfalen, für das eine intakte und leistungsstarke Verkehrsinfrastruktur das Rückgrat des Industriestandorts „Ruhrgebiet“ ist und als Transitland für Güter- und Waren von Süd nach Nord, und Ost nach West, steht fest, dass die Infrastruktur nicht mehr den Anforderungen an die Zukunft entspricht. Ursächlich hierfür ist, dass sich bereits in den letzten 20 Jahren die Landesregierung in NRW in vielfältiger Weise ihrem ureigenen politischen Auftrag auf Daseinsvorsorge für eine funktionierende Verkehrsinfrastruktur nicht umfassend nachgekommen ist.

Aufgrund des massiven Stellenabbaus von Bauingenieuren im Bereich der öffentlichen Bauverwaltungen (Straßenbauverwaltung, Städten und Kommunen) und insbesondere aufgrund der zahllosen, durch die Politik zu verantwortenden Umstrukturierungen, in der sich die Straßenbauverwaltung über Jahre mit sich selber beschäftigen musste, stellt sich nunmehr heraus, dass in NRW aktuell keine Investitionen getätigt werden können, da es keine baureifen Projekte gibt. Das aktuelle Konjunkturprogramm des Bundesbauministers für Verkehr fließt abermals größtenteils am Land NRW vorbei.

Ein fachliches Miteinander in der Planungs- und Bauphase zwischen den Verwaltungen und der Privatwirtschaft findet  - vor dem Hintergrund, dass die Mitglieder unseres Berufsstands nicht mehr die Handelnden sind, nicht mehr statt. Juristen und Kaufleute haben die Abwicklung von Planungs- und Baumaßnahmen im Bereich der Verkehrsinfrastruktur übernommen. Das Ganze wird von unzähligen langjährigen gerichtlichen Auseinandersetzungen überschattet.

Ursächlich hierfür ist das Vergaberecht im Bereich des Straßen- und Ingenieurbaus, insbesondere der Verortung der Ausführungsplanungsleistungen hinter den bauausführenden Unternehmen. Der öffentliche Auftraggeber ist eigentlich verpflichtet das wirtschaftlichste Angebot zu werten. In der Praxis wird allerdings immer der Günstigste beauftragt, selbst wenn er augenscheinlich sich verkalkuliert hat, ein Spekulationsangebot vor dem Hintergrund möglicher Nachträge oder durch kurzfristigen Liquiditätszufluss seinen Konkurs nach hinten verschieben will. Der ruinöse Wettbewerb hat aktuell eine Flut an endlosen rechtlichen Auseinandersetzungen mit volkswirtschaftlich nicht zu beziffernden Kosten zur Folge. Die Liste der insolventen deutschen Baufirmen und Ingenieurbüros im Straßen- und Ingenieurbau ist sehr lang und findet im Konkurs von „Betam“ nur ein weiteres Ende. Immer die gleichen kaufmännisch und juristisch Handelnden auf beiden Seiten  -immer das gleiche absolut defizitäre  - volkswirtschaftlich - höchst schädliche Handeln.

Aktuell ist es aus folgenden Gründen nicht nachzuvollziehen, weshalb der Staat nicht selber in die Infrastruktur investiert, sondern mittels ÖPP plant die Aufgabe der Privatwirtschaft zu übertragen:

  1. Die Bau- und Baustoffpreise stagnieren seit Jahren und sind aktuell rückläufig
  2. Die Zinsen sind für den Staat günstig wie nie (Negativzins)
  3. Baufirmen und Planungsbüros sind aufgrund des ruinösen Preiskampfes Ihrer Substanz und Eigenkapitalquote beraubt und bieten zu Niedrigst-/Dumpingpreisen ihre Leistungen an.
  4. Der Markt ist aktuell überflutet mit schweren Baumaschinen für den Straßenbau, dass geringe Miet- und Einheitspreise zur Folge hat.
  5. Die Qualitäten sind durch DIN-Normen, Richtlinien und ZTV‘s sind in keinem anderen Bereich des Bauwesens so eng gefasst wie in der Verkehrsinfrastruktur. Das immer wieder vorgetragene Argument mittels ÖPP Vergabe sei höhere Qualität zu erreichen ist auch in der gebetsmühlenartigen Wiederholung einfach falsch.
  6. Planungskosten sind durch das öffentliche Preisrecht transparent geregelt.

Insgesamt ist der Bereich Infrastruktur gerade ein absoluter Käufermarkt, daher kann der Staat nunmehr den massiven Sanierungsstau sehr gut aufarbeiten. Dies sollte er volkswirtschaftlich verträglich für die mittelstandsgeprägte Gesellschaft in Deutschland umsetzen, anstatt durch Stückelung in möglichst große Bauabschnitte - über den Bund - die europäische Konkurrenz beispielsweise aus Frankreich ins Land holen.

Die Baukostenermittlung für einen Verkehrsabschnitt mit sämtlichen dazugehörigen Ingenieurbauwerken ist für einen Bauingenieur mit mehreren Jahren Berufserfahrung nicht mehr als eine Tagewerkarbeit. An der technisch planerischen Umsetzung liegt es nicht.

Dies sieht man auch an der geringen Spreizung der Submissionsergebnisse im Bereich der Verkehrsinfrastruktur, bei dem in der Regel alle Bieter zwischen 100% und 104% liegen. Ein Vergabegewinn oder erhöhte Wirtschaftlichkeit kann durch ein ÖPP Verfahren im Vergleich nicht erreicht werden, insbesondere da ÖPP Verfahren immer auf der Grundlage einer funktionalen Ausschreibung durchgeführt werden.

Nach allem was die Politik in den letzten Jahren sich im Bereich der Infrastruktur versündigt hat, setzt die Finanzierung mittels ÖPP, wie vom Wirtschaftsminister und Bundes- und Landesverkehrsminister öffentlich favorisiert, nunmehr die Krone auf.

Vorab sage ich es ganz deutlich! Die Politiker, die das ÖPP Modell für die Instandsetzung der Verkehrsinfrastruktur unter dem Deckmantel der Kostenersparnis fordern, sind die gleichen politisch Handelnden, die vor 15 Jahren den Kommunen das Sell & Lease-back Verfahren oder die Haushaltsfinanzierung in Fremdwährungen verkauft haben, oder im schlimmsten Fall bereits als Aufsichtsräte bei den Landesbanken Ihrer Verantwortung nicht gerecht wurden.

Auch die abwägende öffentliche Feigenblatt-Debatte über Vor- und Nachteile, beispielsweise in dem Argumentationskatalog Pro und Contra des Arbeitskreises Partnerschaft Deutschland im Bundesverband Public Privat Partnership e.V., werden immer die gleichen falschen Argumente im politischen Raum verbreitet, dass es einem fachkundigen Ingenieur im Ingenieur- und Straßenbau die Sprache verschlägt. Die Allesamt sehr schlechten Erfahrungen mit ÖPP werden politisch verheimlicht, schöngerechnet und die wenigen Gegner als emotional und unkundig verunglimpft.

Der Politiker, der das ÖPP Modell unterstützt muss sich im Klaren sein, dass er einer total mittelstandsfeindlichen Politik das Wort gibt, wie es schlimmer nicht sein könnte. Dadurch schafft Deutschland seine verbleibende Bauindustrie selbst ab, beziehungsweise hat sie in weiten Teilen bereits abgeschafft. Man muss wissen, dass niemand ein ÖPP Modell als ehrlicher Kaufmann über eine Laufzeit von 20 Jahren beherrschen kann, selbst wenn man erhebliche Kostenrisiken einrechnet. Weder die Zinsentwicklung noch die Kostenentwicklung sind vertragsrechtlich zu fassen.

Jeder ÖPP Bieter muss daher eine viel zu hohe Obergrenze als Risiko in die Urkalkulation einstellen, dass der Steuerzahler als erhebliche Mehrkosten tragen muss. Tatsache ist, dass jedes ÖPP-Modell wesentlich unwirtschaftlicher ist, als eine herkömmliche Planung, Ausschreibung, Vergabe und Bauausführung und Unterhaltung.

Allein aufgrund des Umfanges einer ÖPP Ausschreibung, welche leider immer nur auf eine Funktionalausschreibung fußt, ist eine umfangreiche vertragsrechtliche Begleitung, wohlgemerkt für beide Vertragspartner, ergeben sich über die gesamte Vertragslaufzeit von 20 Jahren immer wesentlich höhere Kosten. (Allein für die Vertragsgestaltung und juristische Begleitung ca. 12%)

Aufgrund des sehr hohen Aufwands für die Angebotsbearbeitung im Rahmen eines ÖPP Verfahrens sind sämtliche deutsche – man muss sagen noch verbliebenen – mittelstandsgeprägten Bauunternehmen im Vorfeld von der Angebotsabgabe ausgeschlossen. Nicht ohne Grund sprechen französische Konzerne direkt in Berlin vor und sichern sich im Vorfeld Regelbauweisen als weitere Wettbewerbsvorteile im Vorfeld.

Man muss wissen, dass nach der gleichen Methode in Frankreich durch die ÖPP Vergabe der Mittelstand sowohl von Planungs- als auch von bauausführenden Unternehmen bereits endgültig abgeschafft wurde. Die EU beäugt den starken Mittelstand in Deutschland und möchte diesen möglichst regulieren und abschaffen.

Hat der Konzessionsnehmer im ÖPP Verfahren erst einmal den Zuschlag, werden die gleichen Planer und Bauunternehmen, die auch bei einer konventionellen Vergabe tätig würden, nunmehr als Nachunternehmer tätig. Alle werden abhängig vom übermächtigen Konzessionsnehmer, der in der Regel eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung und geringem Eigenkapital zur Auftragsabwicklung gründet und somit alle Forderungen der Nachunternehmer im Haftungsfall verwirkt sind. Ebenfalls sind die Generalübernehmeraufschläge von üblichen 10 bis 14% nicht zu vergessen, die wiederum der Steuerzahler trägt.

Das Argument der Befürworter ist, dass der Private baut und unterhält und der Öffentliche raus ist, ist wiederum unwahr. Allein für die vertragsrechtliche Begleitung nicht nur während der Bauabwicklung, sondern auch über die 20 Jahre Unterhaltungsverpflichtung hat der öffentliche Auftraggeber erhebliche Kosten zu tragen. Einzig muss er sein Fachpersonal (Techniker und Ingenieure) durch Juristen ersetzen. Die Personalkosten für die öffentliche Verwaltung bleiben.

ÖPP bedeutet, dass die Öffentliche Hand als Konzessionsgeber ein umfangreiches Vertragswerk unter mit Hilfe von Juristen zu Last Dritter, nämlich dem Steuerzahler, erarbeitet und somit die selbst verabschiedete Schuldenbremse vorsätzlich umgeht.

Perpetuum-„mobile“ mal anders -  politisch gewünscht ist  - Investitionskosten runter, Miete rauf. Augenscheinlich sitzen zu viele unkundige Juristen in den Parlamenten, die massiv von Lobbyisten beispielsweise des Netzwerks Infrastrukturmanagement e.V. falsch beraten werden, dass sich überhaupt eine solche Totgeburt wie ÖPP im politischen Raum verfängt. Ein Schelm wer Böses dabei denkt.

Die Behauptung, dass durch den Konzessionsnehmer im Rahmen der ÖPP Vergabe bessere Qualität und eine höhere technische Innovation erreicht werden ist falsch. Zum einen sind die Standards durch die DIN-Normen, Richtlinien und  ZTV‘s umfangreich dargelegt, zum anderen werden durch den Konzessionsnehmer die Bau- und Unterhaltungsleistungen durch den billigsten Nachunternehmer geleistet. Aufgrund der Marktposition sind die Nachunternehmer dem Konzessionsnehmer ausgeliefert und im Falle des Ausfalls des Konzessionsnehmers durch Insolvenz während der 20 jährigen Laufzeit haften Sie mit. Man bedenke, welche Baukonzerne die vor 10 Jahren das Bauwesen im Bereich der Verkehrsinfrastruktur dominierten, heute überhaupt noch am Markt sind. Letztendlich wird wiederum der Staat und damit der Steuerzahler einspringen müssen.

Ebenso ist es unwahr, dass die ÖPP Vergabe zu einer schnelleren Bauzeit führt und Störungen im Bauablauf vermieden werden. Das Gegenteil ist der Fall, allein für die Vertragserstellung, Einspruchsfristen und bekanntermaßen üblichen langwierigen ÖPP Klageverfahren, die bisher immer an der Tagesordnung waren, kommt es gegenüber einer konventionellen Vergabe zu Verzögerungen bis zur Verkehrsfreigabe. Die ÖPP Vergaben, die allesamt immer nur auf Funktionalausschreibungen beruhen, haben in der Regel erhebliche Qualitätsmängel, Störung des Bauablaufes und unzureichende Unterhaltung (Winterdienst) und damit langwierige juristische Rechtsauseinandersetzungen zur Folge.

Die beiden wesentlichen Gründe, weshalb ein ÖPP Verfahren immer viel teurer ist, als eine konventionelle Vergabe, beruht im Wesentlichen auf nur zwei Gründen:

  1. Allein das Einpreisen des üblichen Risikoaufschlages von jährlich 5% Preissteigerung des Baupreisindexes führt insbesondere bei einer Vertragslaufzeit von 20 Jahren, wie bei ÖPP Modellen zugrunde gelegt, zu erheblichen Mehrkosten für den Staat. Bei einer konventionellen Vergabe entfallen diese gänzlich.
  2. Der Konzessionsnehmer rechnet immer eine Vollsanierung zum Vertragsende mit den üblichen Preissteigerungen ein. Dies führt bei Vertragserfüllung seitens des Konzessionsnehmers zu einem überhöhten Sanierungsaufwand, der eigentlich nicht erforderlich wäre oder zu einem außergewöhnlichen Vergabegewinn am Ende der Vertragslaufzeit. Die Regel wird der Ausfall des Konzessionsnehmers durch Konkurs sein. Die Zahlungen wurden bereits durch den Staat geleistet und der Staat tritt nun doppelt für die Grundsanierung am Vertragsende ein

Nehmen wir als Beispiel einfach mal an, dass der öffentliche Auftraggeber mit Bauunternehmen wie Holzmann, Walterbau oder Betam 1999 einen ÖPP Vertrag geschlossen hätte:

Allein die damals vertraglich als üblich zugrunde gelegte Preissteigerungsrate von 5% wäre dem Steuerzahler unendliche Mehrkosten gegenüber einer konventionellen damaligen Vergabe entstanden. Denn die Kostenentwicklung ist seit dem rückläufig. Heute wissen wir es besser, der Konkursausfall bei einigen der oben genannten wäre ehe vorher eingetreten. Daher rufe ich als kundiger Bauingenieur den Volljuristen und Politikern die allzu gerne wiederum den Bürger und den Fachkundigen Ingenieur schamlos an der Nase rumführen möchten, zu – „Alles Lug und Betrug“. Zins und Baukostenentwicklung sind aktuell für den Staat so günstig, dass ich kein Verständnis habe, warum durch die öffentliche Hand nicht investiert wird

ÖPP ist das Mittelstandfeindlichste was die Politik aktuell auf den Weg bringt.

Falls ÖPP – nach Aussage der im politischen Raum tätigen Mitarbeiter der Ingenieurkammer Bau NRW nicht mehr aufzuhalten ist, muss als letzte Rückzugsposition unbedingt die Trennung von Planung und Konzessionsnehmer durchgesetzt werden. Eine Funktionalausschreibung für ein ÖPP Verfahren ist als nicht verhandelbar und durch die berufsständischen Verbände abzulehnen. Die bekannten Gründe, Qualitäten, Kosten und Termine sind zu kommunizieren.

Am Beispiel des Zustandes der Verkehrsinfrastruktur lässt sich sehr gut ablesen wie unzureichend eine Vorsorge seitens der Politik betrieben wird und wie - unfassbar - kurzfristig hektisch politische Weichenstellungen getroffen werden, die das Ende einer mittelständisch geprägten Wirtschaft in NRW und Deutschland einläuten. Wie soll man seinem Zorn Luft machen? Bleibt dem Bauingenieur wirklich nur die Gleichgültigkeit und das Absprechen der politisch Handelnden jegliches Verstandes und Daseinsberechtigung. Die stark gestiegenen Zugangshürden bezüglich technischer, organisatorischer und kaufmännischer Vorgaben und Regelungen sind für mittelständische Ingenieurbüros schon jetzt nicht mehr leistbar und verschärfen weiterhin die Wettbewerbssituation und führen zur Verdrängung. Eine Neugründung eines Planungs- oder Bauunternehmens ist nahezu unmöglich.

Die politisch Handelnden nehmen vorsätzlich den massiven Schaden an unserer mittelstandsgeprägten Bauindustrie in Deutschland in Kauf. Wie sagte mir doch neulich ein Vertreter der Industrie und Handelskammer so schön: „Ja, die Kröte werden Sie als Mittelständischer wohl schlucken müssen, bei derartigen Vergabeverfahren sind Sie von vorneherein raus.“

Daher kann ein Positionspapier zur Infrastrukturfinanzierung mittels ÖPP nur unter Protest erstellt werden. Man kann es nicht oft genug erklären – ÖPP ist sehr teuer und absolut mittelstandsfeindlich. Der Ingenieurkammer Bau NRW als Vertreter unseres Berufstandes des Ingenieurs ist dringend davon abzuraten sich mit den Pro-Argumenten der „BPPP“ gemein zu machen.

Hier machen Politiker gemeinsam Sache mit Banken und Juristen unter Beihilfe der verbliebenen deutschen Baukonzernstrukturen um auf Kosten unseres Gemeinwesens, bestehend aus einer mittelstandsgeprägten Wirtschaft, vorsätzlich, wider besseren Wissens das ÖPP Vergabeverfahren salonfähig zu machen.  Gerne nachzulesen im Argumentationskatalog „Pro und Kontra ÖPP vom BPPP Netzwerk Infrastrukturmanagement. Darin werden wir Bauingenieure im Vorfeld als emotionale Unkundige diskreditiert.

Die Berufsverbände sollten sich öffentlich gegen ÖPP äußern:

  •            ÖPP ist für den Staat und damit dem Steuerzahler viel teurer
  •          ÖPP ist absolut mittelstandsfeindlich
  •            ÖPP kann man auch als ehrlicher Kaufmann über 20 Jahre nicht kalkulieren/beherrschen
  •          ÖPP hat keine kürzeren Bauzeiten
  •          ÖPP hat geringere Qualitäten
  •          ÖPP bedeutet sehr hohe Kosten, nicht nur für die Vertragsgestaltung im Vorfeld, sondern auch während der Gesamtlaufzeit von 20 Jahren.

Darüber hinaus bleibt zum Beispiel die Frage, welcher Politiker die Verantwortung für die Verkehrstoten während des Ausbaus der A1 zwischen Bremen und Hamburg im ÖPP Verfahren übernimmt. Hier legte der Konzessionsnehmer aus Wirtschaftlichkeitsgründen viel zu lange Baustreckenabschnitte mit zu geringen Spurbreiten fest.

Die Bundesingenieurkammer sollte endlich die politische Entscheidung für ÖPP öffentlich vehement ablehnen, allerdings gleichzeitig ein Konzept für die Infrastrukturfinanzierung auf Bundesebene mitgestalten, dass die Belange des volkswirtschaftlich - wirtschaftlichen Planens und Bauens hinsichtlich Sicherheit, Qualitäten, Kosten und Terminen aus Bauingenieursicht berücksichtigt.


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Verband Deutscher Architekten- und Ingenieurvereine e.V.

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